Bericht des Rechnungshofes

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Bericht des Rechnungshofes Bund 2015/ Bund 2015/1 Inhalt Inhaltsverzeichnis Tabellen und Abbildungsverzeichnis 226 Abkürzungsverzeichnis 228 BMBF BMWFW Wirkungsbereich der Bundesministerien für
Bericht des Rechnungshofes Bund 2015/1 223 224 Bund 2015/1 Inhalt Inhaltsverzeichnis Tabellen und Abbildungsverzeichnis 226 Abkürzungsverzeichnis 228 BMBF BMWFW Wirkungsbereich der Bundesministerien für Bildung und Frauen Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft KURZFASSUNG 232 Prüfungsablauf und gegenstand 245 Definition und Rechtsgrundlagen 246 Gesamterhebung der im Schuljahr 2012/ Übergeordnete Ziele von n 267 Regelkreis der 271 Organisation 286 Ausgewählte 305 Finanzielle Auswirkungen 315 Schlussempfehlungen 323 Anhang Tabelle I: Anzahl in Niederösterreich im Schuljahr 2012/ Tabelle II: Anzahl in Wien im Schuljahr 2012/2013 _ 331 Tabelle III: Höchstgrenzen für im Schuljahr 2012/2013 ohne landesgesetzliche Regelungen) 332 Bund 2015/1 225 Tabellen Abbildungen Tabellen und Abbildungsverzeichnis Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Abbildung 1: Tabelle 4: Fortsetzung: Tabelle 5: Rechtsgrundlagen für (Stand November 2013) 249 Anzahl in Österreich im Schuljahr 2012/ Anzahl Schulklassen im Schulversuch der allgemein bildenden Schulen im Schuljahr 2012/ Länderweise Verteilung der im Schuljahr 2012/ Thematisch zusammengefasste im Schuljahr 2012/ Thematisch zusammengefasste im Schuljahr 2012/ in Gruppen an Volksschulen in Österreich, Niederösterreich und Wien im Schuljahr 2012/ Tabelle 6: Beispiele für langdauernde 266 Tabelle 7: Wirkungsziel und Maßnahmen 268 Tabelle 8: Exemplarische Zielsetzungen von n aus Sicht der Schulbehörden 270 Tabelle 9: Ablauf bei der Durchführung von n _ 272 Abbildung 2: Regelkreis der 273 Tabelle 10: Ziele und geplante Evaluationsmaßnahmen 277 Tabelle 11: Evaluationen von n 283 Tabelle 12: Übernahme in das Regelschulwesen seit dem Jahr Tabelle 13: Verfahren öffentliche Schulen Bund 2015/1 Tabellen Abbildungen Abbildung 3: Tabelle 14: Abbildung 4: Tabelle 15: Tabelle 16: Tabelle 17: Tabelle 18: Tabelle 19: Tabelle 20: Tabelle 21: Tabelle 22: Tabelle 23: Tabelle 24: Verfahrensablauf öffentliche allgemein bildende Pflichtschulen in Niederösterreich und Wien 289 Gegenüberstellung Verfahrensschritte Niederösterreich und Wien 290 Entwicklung der Schulversuchsanträge im BMBF, Schuljahre 2008/2009 bis 2012/ Einhaltung Höchstgrenzen für nach 7 Schulorganisationsgesetz im Schuljahr 2012/ Entwicklung der alternativen Formen der Leistungsbeurteilung in Wien 306 zu alternativen Formen der Leistungsbeurteilung im Schuljahr 2012/ Anzahl Ethik in Österreich, Niederösterreich und Wien im Schuljahr 2012/ Teilnahme an n zur standardisierten Reifeprüfung, Schuljahre 2008/2009 bis 2012/ Gegenüberstellung Angaben bzw. Berechnungen zu Ausgaben von n an Volksschulen in Niederösterreich und Wien 317 Ausgaben allgemein bildende Pflichtschulen in Niederösterreich und Wien im Schuljahr 2012/ Ausgaben für im Rahmen von ESF Projekten im Schuljahr 2012/ Ausgaben Schulversuch Ethik im Schuljahr 2012/ Personalkosten für im Schuljahr 2012/ Bund 2015/1 227 Abkürzungen Abkürzungsverzeichnis Abs. AHS APS BAKIP BASOP BGBl. BIFIE B(M)HS BMBF BMLFUW BMWFW bzw. d.h. ELAK ESF etc. EUR f./ff. HAK HAS Hrsg. HTL i.d.(g.)f. inkl. IT k.a. Absatz allgemein bildende höhere Schule(n) allgemein bildende Pflichtschule(n) Bildungsanstalt(en) für Kindergartenpädagogik Bildungsanstalt(en) für Sozialpädagogik Bundesgesetzblatt Bundesinstitut für Bildungsforschung, Innovation und Entwicklung des österreichischen Schulwesens berufsbildende (mittlere) und höhere Schule(n) Bundesministerium für Bildung und Frauen (vormals Bundesministerium für Unterricht, Kunst und Kultur) Bundesministerium für Land und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft Bundesministerium für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft (vormals Bundesministerium für Wirtschaft, Familie und Jugend) beziehungsweise das heißt elektronischer Akt Europäischer Sozialfonds et cetera Euro (fort)folgende Handelsakademie(n) Handelsschule(n) Herausgeber Höhere Technische Lehranstalt(en) in der (geltenden) Fassung inklusive Informationstechnologie keine Angabe 228 Bund 2015/1 Abkürzungen Mio. NMS Nr. Oberstufe Neu PTS QIBB rd. RH Million(en) Neue Mittelschule Nummer Modularisierung in der Oberstufe, BGBl. I Nr. 9/2012 Polytechnische Schule(n) Qualitätsinitiative Berufsbildung rund Rechnungshof S. Seite SchOG Schulorganisationsgesetz, BGBl. Nr. 242/1962 i.d.g.f. SchUG Schulunterrichtsgesetz, BGBl. Nr. 472/1986 i.d.g.f. SchZG Schulzeitgesetz, BGBl. Nr. 77/1985 i.d.g.f. SQA Qualitätsinitiative Schulqualität Allgemeinbildung standardisierte Reifeprüfung standardisierte kompetenzorientierte Reife und Diplomprüfung TZ u.a. VBÄ VS z.b. Textzahl(en) unter anderem Vollbeschäftigungsäquivalent(e) Volksschule zum Beispiel Bund 2015/1 229 230 Bund 2015/1 BMBF BMWFW Wirkungsbereich der Bundesministerien für Bildung und Frauen Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft Im Schuljahr 2012/2013 gab es an insgesamt Schulstandorten. Somit fanden an rd. 50 % aller Schulstandorte (5.804) in Österreich statt. dienten häufig als Ersatz für fehlende bzw. zu starre rechtliche Bestimmungen. Eine erhebliche Anzahl an n hatte das Erprobungsstadium bereits überschritten und war quasi dauerhaft eingerichtet (z.b. alternative Leistungsbeurteilung rd. 50 Jahre, Ethik 17 Jahre). wurden im überprüften Zeitraum nur vereinzelt wissenschaftlich evaluiert und zum Teil ohne vorhergehende Evaluation in das Regelschulwesen übernommen. Da die Bearbeitung der im BMBF und den Landesschulräten bzw. dem Stadtschulrat für Wien nicht einheitlich erfolgte, hatte das BMBF keinen gesamthaften Überblick über und konnte seine Steuerungsfunktion nur mangelhaft wahrnehmen. Außerdem hatte das BMBF keine Übersicht darüber, wie hoch die Ausgaben für waren. Dies lag einerseits am Auseinanderfallen der Aufgaben, Ausgaben und Finanzierungsverantwortung im Bereich der Pflichtschulen und andererseits an der Systematik der Ressourcenzuteilung an die Schulen. Bei den n bestand erhebliches Potenzial zur Reduktion des administrativen Aufwands bzw. für Effizienzsteigerungen. Die freiwerdenden Ressourcen könnten für die pädagogische Arbeit und zur Unterstützung bzw. Entlastung der Schulen verwendet werden. Bund 2015/1 231 KURZFASSUNG Prüfungsziel Ziel der Gebarungsüberprüfung war die Beurteilung der Rechtsgrundlagen, des Umfangs (Gesamterhebung für das Schuljahr 2012/2013), der Ziele und Zielerreichung sowie der Qualitätssicherung von n. Darüber hinaus überprüfte der RH die Verwaltungsabläufe bei der Beantragung, Genehmigung und Durchführung von n sowie die finanziellen Auswirkungen von n. Neben der österreichweiten Betrachtung fokussierte der RH seine Gebarungsüberprüfung auf Niederösterreich und Wien. (TZ 1) und Schulentwicklung nahmen traditionell eine wichtige Rolle als Instrument der Schulentwicklung und zur Unterstützung bildungspolitischer Entscheidungen ein. Der RH fand im Schuljahr 2012/2013 eine ausgedehnte Schulversuchslandschaft vor: Im Schuljahr 2012/2013 gab es (Niederösterreich 895; Wien 1.016) an insgesamt Schulstandorten (Niederösterreich 531; Wien 378). Somit fanden an rd. 50 % aller Schulstandorte (5.804) in Österreich (Niederösterreich rd. 43 %; Wien rd. 59 %) statt. (TZ 2) Rechtliche Voraussetzungen Gemäß 7 Schulorganisationsgesetz konnte das BMBF zur Erprobung besonderer pädagogischer oder schulorganisatorischer Maßnahmen durchführen. Je nach Schulversuch und zum Teil auch nach Schulart waren zahlreiche gesetzliche Bestimmungen maßgeblich. Die hohe Regelungsdichte bedingte einen hohen Verwaltungsaufwand im Vollzug des österreichweiten Schulversuchswesens. (TZ 3) wurden nicht nur zur Erprobung von Schulentwicklungsmaßnahmen, sondern auch aufgrund zu geringer schulautonomer Möglichkeiten durchgeführt. So fanden beispielsweise an Berufsschulen mangels autonomen Gestaltungsspielraums im Schuljahr 2012/2013 insgesamt 26 zu Freigegenständen und unverbindlichen Übungen statt. Eine Erweiterung des schulautonomen Rahmens könnte dazu beitragen, die Anzahl der auf jene mit Erprobungszweck zu beschränken. (TZ 4) 232 Bund 2015/1 BMBF BMWFW Kurzfassung Einteilung der ließen sich grundsätzlich unterscheiden in vom BMBF initiierte und zu erprobende Schulmodelle meist mit eigener gesetzlicher Regelung (sogenannte Top down ) und in auf Initiative der Schule oder des Landesschulrats bzw. Stadtschulrats für Wien (sogenannte Bottom up ). Daneben wurden auch häufig als Ersatz für fehlende bzw. zu starre rechtliche Bestimmungen durchgeführt. Dies deutete auf strukturelle Probleme im österreichischen Schulwesen hin. (TZ 7) dienten unter anderem als Überbrückungsinstrument bis zur legistischen Umsetzung von Lehrplänen. Im Schuljahr 2012/2013 waren beispielsweise 39 Berufsschullehrpläne an insgesamt 108 Berufsschulstandorten im Schulversuch. Besonders häufig traten Überbrückungsschulversuche an den technischen Schulen auf; im Schuljahr 2012/2013 betraf dies 211. (TZ 7) Erfassung der Das BMBF verfügte über keine einheitliche Erfassung und damit über keine österreichweite Übersicht über. Dafür waren neben der Vollzugspraxis auch die Komplexität und Vielschichtigkeit des österreichischen Schulwesens verantwortlich. Ein österreichweiter Gesamtüberblick über das Schulversuchswesen war aber unumgänglich, um entsprechende Steuerungsgrundlagen zur Verfügung zu haben. (TZ 5) Das BMBF ordnete auch an. Im Schuljahr 2012/2013 wählte das BMBF diese Vorgangsweise beispielsweise für 287 zu den Prüfungsordnungen der humanberuflichen und kaufmännischen Schulen. Bei diesen n waren wesentliche Genehmigungsvoraussetzungen, etwa das Zustimmungserfordernis der Erziehungsberechtigten und Lehrer, nicht erfüllt. (TZ 5) Anzahl der Im Schuljahr 2012/2013 führten österreichweit rd. 95 % der AHS Standorte (Niederösterreich rd. 79 %; Wien rd. 96 %), rd. 99 % der kaufmännischen mittleren oder höheren Schulen (Niederösterreich rd. 96 %; Wien rd. 87 %) und alle land und forstwirtschaftlichen höheren Schulen durch. An 58 % aller Volksschulen in Österreich liefen ein oder mehrere (Niederösterreich rd. 41 %; Wien rd. 78 %). waren im Bereich der Volksschulen und bei den AHS von besonderer Bedeutung: fanden hier bei rund einem Drittel der Klassen statt; bei Bund 2015/1 233 Kurzfassung den anderen Schularten hingegen bei höchstens einem Achtel der Klassen. (TZ 6) Nicht nur zwischen den Schularten, auch zwischen den Ländern war die Häufigkeit von n unterschiedlich: Nieder österreich lag mit rd. 43 % unter und Wien mit rd. 59 % über dem österreichweiten Durchschnitt von rd. 50 % des Anteils der Schulstandorte, die durchführten. Ebenso lag Wien mit rd. 2,7 n je durchführender Schule deutlich über dem österreichweiten Durchschnitt von rd. 1,9; Niederösterreich lag mit rd. 1,7 etwas darunter. (TZ 6) Die Ursachen für die unterschiedliche Häufigkeit der in einzelnen Schularten und Ländern reichten von der länderspezifischen Schulstandortstruktur über zentrale Reformprojekte des BMBF (z.b. standardisierte Reifeprüfung) bis hin zum Engagement der einzelnen Schule. (TZ 6) Thematische Häufigkeit von n Die häufigsten waren zu alternativen Formen der Leistungsbeurteilung (2.026; hauptsächlich an Volksschulen), zur Reifeprüfung (797; hauptsächlich an AHS) sowie die zu Lehrplänen (478) und Prüfungsordnungen (287) im berufsbildenden Bereich. Danach folgten zu einem anderen oder vermehrten Sprachangebot (276; vor allem an Volksschulen), Ethik (224; vor allem an AHS) und zu Mehrstufenklassen/ modellen (188). Im Schuljahr 2012/2013 gab es zudem rd. 300 standortbezogene Schwerpunktsetzungen im Schulversuch. (TZ 8) Aus der Vielfalt der war einerseits das Engagement zur Weiterentwicklung des Bildungswesens ersichtlich. Andererseits verdeutlichte vor allem der Umfang der die geringe Flexibilität des österreichischen Schulsystems. (TZ 8) Sowohl in Niederösterreich als auch in Wien waren alternative Formen der Leistungsbeurteilung der häufigste Schulversuch an Volksschulen. Dies entsprach dem österreichweiten Trend. Bei den übrigen an Volksschulen durchgeführten n waren in Niederösterreich und Wien aufgrund unterschiedlicher bildungspolitischer Strategien der Länder sowie des Landesschulrats für Niederösterreich bzw. des Stadtschulrats für Wien unterschiedliche Häufigkeiten festzustellen. Da die innere Organisation der Schulen (Unterricht) ausschließlich Bundessache war, war diese Unterschiedlichkeit für den RH nicht nachvollziehbar. (TZ 8) 234 Bund 2015/1 BMBF BMWFW Kurzfassung Dauer von n Eine erhebliche Anzahl an n hatte das Erprobungsstadium bereits überschritten und war quasi dauerhaft eingerichtet. Beispielsweise befand sich die alternative Leistungsbeurteilung seit rd. 50 Jahren im Schulversuch. Der Schulversuch Ethik lief seit 17 Jahren. Schulstandorte mit eigenem Schwerpunkt bzw. Spezialschulen waren auch dauerhaft über Jahrzehnte im Schulversuch eingerichtet. (TZ 9) Wirkungsziele des BMBF Eines der Wirkungsziele des BMBF bestand in der Erhöhung des Bildungsniveaus der Schüler. Das BMBF definierte die flächendeckende Einführung der Neuen Mittelschule als Maßnahme zur Erreichung dieses Ziels, obwohl noch keine summative Evaluation des Modellversuchs Neue Mittelschule vorlag und die Auswirkungen der flächendeckenden Einführung auf das Bildungsniveau unklar waren. (TZ 10) Ziele der Schulbehörden Aus Sicht der Schulbehörden waren in erster Linie Instrumente der Schulqualitätsentwicklung, sollten aber auch etwa im Rahmen der zur Oberstufe Neu sowie zur standardisierten Reifeprüfung der schrittweisen Heranführung der Schulen an bereits beschlossene schulrechtliche Bestimmungen dienen. Diese schrittweise Heranführung konnte aufgrund der freiwilligen Teilnahme der Schulen an n weder gesteuert noch sichergestellt werden. Außerdem war mit n ein Verwaltungsmehraufwand begründet. (TZ 11) Regelkreis der dienten der Erprobung von Schulentwicklungsmaßnahmen und waren im Sinne eines Projekts mit einem Endtermin zu versehen, sollten jedoch typischerweise nicht als andauernder ergebnisoffener Prozess konzipiert werden. Schulversuchspläne und Schulversuchsberichte waren in einem Regelkreismodell als einander ergänzende Steuerungsinstrumente anzusehen. Insbesondere war auch die Entscheidungsfindung entweder Beendigung des Schulversuchs oder Übernahme in das Regelschulwesen nach der Durchführung und hinreichenden Erprobung des Schulversuchs wesentlicher Teil dieses Regelkreises. (TZ 13) Bund 2015/1 235 Kurzfassung Regelkreis der Festlegung der Ziele und Indikatoren im Schulversuchsplan (Plan) Durchführung unter begleitender Kontrolle der Schulaufsicht (Do) Entscheidung über Fortführung/ Beendigung/Adaption des Schulversuchs oder Übernahme in das Regelschulwesen (Act) Berichterstattung und/oder Evaluation der Zielerreichung im Schulversuchsbericht Soll /Ist Vergleich (Check) Quelle: RH Schulversuchspläne Als Grundlage für waren gemäß Schulorganisationsgesetz Schulversuchspläne zu erstellen. Deren Mindestinhalte waren gesetzlich lediglich grob umrissen. Dies führte zu unterschiedlichen Vorgehensweisen bei den einzelnen Schularten und zu Schulversuchsplänen in sehr unterschiedlicher Qualität. (TZ 14) Die für die Beantragung von n im Bereich der allgemein bildenden Pflichtschulen maßgeblichen jährlichen Richtlinien des BMBF konkretisierten die gesetzlichen Bestimmungen über Schulversuchspläne nicht und sahen die Angabe konkreter und überprüfbarer Schulversuchsziele nicht vor. Weder die vom Landesschulrat für Niederösterreich bereitgestellten Beispiele guter Praxis noch die vom Stadtschulrat für Wien erstellten Informationsbroschüren enthielten messbare Ziele oder zur Messung der Zielerreichung geeignete Indikatoren. (TZ 15) Auch im Berufsschulbereich war die Angabe eines überprüfbaren Ziels bei der Beantragung von n nicht erforderlich. Die eingebrachten Anträge enthielten derartige Angaben nur in Einzelfällen, was die Beurteilung des Erfolgs der erschwerte. (TZ 16) 236 Bund 2015/1 BMBF BMWFW Kurzfassung Die Durchführung von n an mittleren und höheren Schulen war in einem Rundschreiben des BMBF aus dem Jahr 2004 geregelt. Das BMBF bot darin hinsichtlich der Formulierung messbarer Zielsetzungen keine Hilfestellung, die beispielhaft angeführte Zielformulierung verleitete ganz im Gegenteil dazu, die Inhalte des in Aussicht genommenen Vorhabens grob zu beschreiben und lediglich allgemeine Ziele zu formulieren. Das BMBF nahm damit eine breite Streuung der Schulversuchsanträge mit unterschiedlicher Qualität in Kauf. Die Stellungnahmen der Schulaufsichtsorgane zu den Schulversuchsanträgen beschränkten sich in vielen Fällen auf die Aussage, dass der Schulversuch befürwortet wird. Sie waren zudem uneinheitlich und von unterschiedlicher Qualität. (TZ 17) Prozessbegleitende Qualitätssicherung Die laufende Qualitätssicherung der erfolgte insbesondere lediglich im Rahmen der routinemäßigen Kontakte zwischen den Schulaufsichtsorganen und den Schulen. Dies war unter anderem darauf zurückzuführen, dass häufig nicht dem Erprobungszweck, sondern als Ersatz für fehlende bzw. zu starre rechtliche Bestimmungen dienten. Die Gesprächsinhalte und allfällige Vereinbarungen wurden in aller Regel nicht schriftlich dokumentiert. Die Dokumentation war jedoch eine zentrale Komponente der Qualitätsinitiativen des BMBF. Die seit Herbst 2012 im Aufbau befindliche Good Practice Datenbank des BMBF, in der Beispiele gelungener Qualitätsmanagement Praxis im berufsbildenden Schulwesen dokumentiert werden sollten, wurde bislang nicht zur Bereitstellung beispielgebender Schulversuchsanträge und berichte genutzt. (TZ 18) Evaluationen der sollten Entscheidungsgrundlagen hinsichtlich der allfälligen Übernahme in das Regelschulwesen liefern. Tatsächlich wurden im überprüften Zeitraum nur vereinzelt evaluiert bzw. wurde eine Evaluation in Aussicht gestellt. Eine systematische Vorgehensweise des BMBF bei der Ent- Schulversuchsberichte Die Qualität der zum Zweck der Beurteilung des Erfolgs der erstellten Schulversuchsberichte streute sehr breit. Überprüfbare Aussagen zur Zielerreichung waren darin bedingt durch Mängel bei der Zielformulierung nur in Ausnahmefällen enthalten. Da die Beurteilung oftmals auf den persönlichen Eindrücken und Erfahrungen der involvierten Schulleiter oder Lehrpersonen beruhte, war die Objektivität nicht sichergestellt. (TZ 19) Evaluation Bund 2015/1 237 Kurzfassung scheidung für die Evaluation bestimmter war nicht zu erkennen. (TZ 20, 21) Übernahme in das Regelschulwesen Seit dem Jahr 2000 wurden einige bzw. Elemente von n z.b. Modellversuch Neue Mittelschule, standardisierte Reifeprüfung, modulare Oberstufe in das Regelschulwesen übernommen. Das BMBF berief sich beim Schulversuch zur modularen Oberstufe auf internationale Studien, darüber hinaus legte es keine (summativen) Evaluationen der übernommenen vor. (TZ 22) Die Umsetzung der im Regierungsprogramm für die XXIV. Gesetzgebungsperiode (2008 bis 2013) vorgesehenen Integration Jugendlicher mit sonderpädagogischem Förderbedarf nach der achten Schulstufe umfasste lediglich die Polytechnischen Schulen und einjährige Haushaltungsschulen. Andere Schularten im Bereich der AHS und BMHS waren nicht inkludiert, weshalb auch hier auftraten. (TZ 23) Verfahren Rahmenbedingungen Durch die zersplitterte Kompetenzverteilung und die Vielschichtigkeit des österreichischen Schulwesens kamen zumindest acht unterschiedliche Verfahren (jeweils vier für die öffentlichen und vier für die privaten Schulen) zur Genehmigung von n im Zuständigkeitsbereich des BMBF zur Anwendung. Eine weitere Ausdifferenzierung war den unterschiedlichen Vorgehensweisen der einzelnen Abteilungen des BMBF und der Landesschulräte bzw. des Stadtschulrats für Wien geschuldet. Diese Unterschiedlichkeit verdeutlichte den dringenden Reformbedarf der österreichischen Schulverwaltung. (TZ 24) Verfahrensablauf Niederösterreich und Wien Obwohl der Landesschulrat für Niederösterreich und der Stadtschulrat für Wien nachgeordnete Dienststellen des BMBF waren, unterschieden sich die Verfahrensabläufe bei den n der allgemein bildenden Pflichtschulen. Dadurch wurde die bestehende Komplexität der verschärft. (TZ 25) Die Ausnahmeregelung für Wien im Bereich der allgemein bildenden
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